基層政府社會管理存在的問題、創(chuàng)新的方向和路徑

　　基層政府的社會管理職能往往被經(jīng)濟(jì)管理職能沖淡或擠壓，基層政府管控的施政理念和強(qiáng)制性的管理模式不能適應(yīng)現(xiàn)代社會管理的要求，社會管理方面的職責(zé)劃分不清以及評價體系的不完善，使基層政府缺乏履行社會管理職責(zé)的內(nèi)在動力�；鶎诱�府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑，應(yīng)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)為主，要重塑重在民生的施政理念，社會管理的手段應(yīng)從單方強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�協(xié)商。

　　《公共行政評論》(雙月刊)創(chuàng)刊于2008年，由廣東省出版集團(tuán)有限公司、廣東省行政體制改革研究中心主辦，教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地-中山大學(xué)行政管理研究中心、廣東省行政管理學(xué)會協(xié)辦的公共行政類專業(yè)學(xué)術(shù)期刊。2009年榮獲廣東省優(yōu)秀期刊。

　　一、問題的提出

　　黨的十八大報告指出“社會建設(shè)要在改善民生與創(chuàng)新社會管理的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)。”創(chuàng)新社會管理是關(guān)系著社會建設(shè)實(shí)現(xiàn)的重大問題�；鶎由鐣�是全社會的基礎(chǔ)，基層是社會管理的關(guān)口，基層社會管理的好壞，決定著整個社會管理的好壞。基層社會管理的創(chuàng)新，關(guān)系著整個社會建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。在基層社會管理中，基層政府是十分重要的主體，是基層社會問題最直接的面對者和應(yīng)對者。面對和應(yīng)對各種基層社會問題，也就成為了基層政府社會管理的主要內(nèi)容。基層政府在社會管理中存在哪些問題，基層政府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑在哪里?本文擬透過基層政府社會管理中存在的問題，進(jìn)而對基層政府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑進(jìn)行分析。

　　二、基層政府社會管理存在的問題

　　(一)基層政府的社會管理職能往往被經(jīng)濟(jì)管理職能沖淡或擠壓，沒有被提到應(yīng)有的高度

　　一般來說，政府的職能包括政治統(tǒng)治職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、社會管理職能。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政治統(tǒng)治職能、經(jīng)濟(jì)管理職能是最突出的政府職能，基層政府主也是在這兩項(xiàng)職能中發(fā)揮其作用，社會管理職能往往被忽略或被融入這兩項(xiàng)職能當(dāng)中。改期開放以來，基層政府的政治統(tǒng)治職能慢慢淡化，但隨之而來的是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，經(jīng)濟(jì)管理的職能成為了基層政府的主要職能，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”成為了多數(shù)基層政府的基本定位。基層政府更多關(guān)注的是國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政稅收、招商引資、征地拆遷等。在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)社會事業(yè)進(jìn)步，保障和改善民生，提高人民生活質(zhì)量等方面，基層政府明顯熱情不高�；鶎诱�府的主要精力還沒有用到社會事業(yè)發(fā)展和社會公共服務(wù)方面。為順應(yīng)社會發(fā)展的需求，在客觀上，基層政府社會管理的職能已被提到與經(jīng)濟(jì)管理職能相同，甚至更為重要的位置。目前基層政府社會管理的職能仍時時被經(jīng)濟(jì)管理職能沖淡或擠壓，不得不說是基層社會管理中存在的最大問題。

　　(二)基層政府的施政理念不能有效回應(yīng)社會需求和公民的訴求

　　基層政府施政理念中管控理念根深蒂固。在管控優(yōu)先的施政理念下，基層政府不斷強(qiáng)化自我的作用，把提供公共服務(wù)，回應(yīng)社會需求，回應(yīng)公民訴求等，當(dāng)作社會管理的手段。在社會管理中，基層政府更傾向于將秩序穩(wěn)定放在第一位考慮，將秩序穩(wěn)定作為終極管理目標(biāo)，其他都是手段，提供公共服務(wù)、回應(yīng)社會需求、回應(yīng)公民訴求都是手段之一。其表現(xiàn)就是，提供公共服務(wù)不是出于公眾利益考慮，不是出于實(shí)現(xiàn)公眾社會權(quán)利的要求，而是通過服務(wù)、回應(yīng)以安撫公眾，進(jìn)而達(dá)到政府界定的秩序穩(wěn)定。這種管控型的施政理念，不能有效回應(yīng)日益強(qiáng)烈的社會需求和公民訴求，而有效回應(yīng)這種日益強(qiáng)烈的社會需求和公民訴求，恰恰就是政府發(fā)揮社會管理職能的主要內(nèi)容。重管控輕服務(wù)，重秩序輕回應(yīng)，已經(jīng)與現(xiàn)代政府主要提供公共服務(wù)的施政理念格格不入了，更無法解決基層社會管理中存在的深層次的問題。

　　(三)基層政府的行為受制于傳統(tǒng)行政模式的制約

　　傳統(tǒng)的行政管理，主是要依靠自上而下的管制模式，采用行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)處罰等手段，依靠強(qiáng)制力完成行政管理的目標(biāo)。這種傳統(tǒng)的行政管理模式，是建立在政府擁有絕對權(quán)威的基礎(chǔ)之上的，它突出政府的權(quán)威與管理對象的從屬性，依靠的是行政權(quán)力的強(qiáng)制性。同時它又是具有對抗性的，不服從的管理對象，是要受到法律制裁的�？傊�，這種模式突出了政府的權(quán)威，重在強(qiáng)制性的服從，它使基層政府習(xí)慣于運(yùn)用行政強(qiáng)制和經(jīng)濟(jì)處罰等手段管理社會公共事務(wù)。它忽視了社會公眾對公共事務(wù)的參與，以及社會公眾的需要，忽視了社會公眾對政府管理行為的監(jiān)督。隨著法治的推進(jìn)，公民法律意識的增強(qiáng)，基層政府強(qiáng)制性實(shí)行社會管理的行為，越來越遭到社會公眾的抵觸，基層社會管理中的對抗性越來越強(qiáng)。這種強(qiáng)制性的管理模式，與現(xiàn)階段社會的發(fā)展已經(jīng)很不相適應(yīng)，在實(shí)際操作中只能解決一些應(yīng)急性的社會事務(wù)，無法從源頭上根本解決社會管理中深層次的突出問題。

　　(四)基層政府在社會管理體制上職責(zé)不清的問題依然嚴(yán)重

　　一是中央與基層社會管理的職責(zé)還沒有形成明確的分工，基層政府應(yīng)在多大的范圍內(nèi)做哪些社會管理的工作往往不是很清析。二是目前基層政府沒有公共資源支出的職能和職責(zé)，但化解矛盾，協(xié)調(diào)關(guān)系，維護(hù)穩(wěn)定等責(zé)任大但績效不明顯的職責(zé)越來越多，造成基層政府責(zé)任大而權(quán)力小、權(quán)利少，履行社會管理的職責(zé)是迫不得已。于是基層政府多把“保平安”作為社會管理的唯一目標(biāo)，真正全面履行社會管理職責(zé)的意愿不足。三是政事不分。一些本應(yīng)作為營利性的市場主體存在的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)，仍存在于事業(yè)單位之中，一些承擔(dān)社會公共利益職能的事業(yè)單位，卻按企業(yè)化的方向轉(zhuǎn)制或被推向市場。

　　(五)缺乏一套對基層政府社會管理工作進(jìn)行科學(xué)評價的體系

　　評價體系是指揮棒，對任何一項(xiàng)工作而言，其承擔(dān)者都期望得到好的評價。對基層社會管理工作而言，其承擔(dān)者即基層政府，當(dāng)然也期望得到好的評價，特別是上級政府好的評價。所以，上級政府對基層政府社會管理工作的評價，對基層政府而言，其意義是不言自明的。在日益重視績效管理的現(xiàn)代政府體系中，對基層政府社會管理工作的評價不應(yīng)是空白地帶。目前，雖然基層政府承擔(dān)了眾多的社會管理事務(wù)，但在對基層政府的綜合評價體系中，還是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)出社會管理工作應(yīng)有的地位，相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)也沒有完善，這也是基層政府履行社會管理職能動力不足、熱情不高的重要原因。

　　三、基層政府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑

　　通過以上分析，可以看出目前基層政府的社會管理職能往往被經(jīng)濟(jì)管理職能沖淡或擠壓，基層政府管控的施政理念和強(qiáng)制性的管理模式不能適應(yīng)現(xiàn)代社會管理的要求，社會管理方面的職責(zé)劃分不清以及評價體系的不完善，使基層政府缺乏履行社會管理職責(zé)的內(nèi)在動力�；鶎诱�府社會管理創(chuàng)新的方向和路徑，應(yīng)圍繞如何解決這些問題而展開。

　　(一)實(shí)現(xiàn)基層政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主到公共服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變

　　提供社會公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)。我國的公共需求正處于由消費(fèi)型向發(fā)展型升級的關(guān)鍵時期，人民群眾快速增長的公共需求與基本公共服務(wù)供給不足之間的矛盾突出，成為當(dāng)前人民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的利益問題�；鶎拥木蜆I(yè)壓力與日俱增，社會保障不完善，收入差距繼續(xù)拉大，社會事業(yè)的基礎(chǔ)十分薄弱，基層公共衛(wèi)生體系不健全，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，特別是基層中的農(nóng)村社會事業(yè)十分落后。這種現(xiàn)象跟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平非常不相稱。根本原因是長期以來基層政府缺乏正確的社會管理理念，基層政府把過多的精力和財力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，在社會管理領(lǐng)域政府的精力和財力長期缺位。公共服務(wù)是現(xiàn)代政府治理的基本內(nèi)涵。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過提供公共服務(wù)，用以解決每一獨(dú)立的市場主體所不能解決的公共問題，包括公共政策、公共設(shè)施、公共安全、公共衛(wèi)生等，保證和維護(hù)正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)階段，要求基層政府提供更多公共服務(wù)的社會需求日益強(qiáng)烈，如果基層政府還把主要精力和財力用在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，而不是用在提供公共服務(wù)上，不但不能推動社會的繼續(xù)進(jìn)步，以前取得的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果都有可能毀于一旦。

　　(二)重塑重在民生的施政理念

　　社會管理的核心就是保障和改善民生。基層政府要拋棄管控的施政理念，轉(zhuǎn)變?yōu)橹卦诿裆�的理念。要緊緊圍繞統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，努力改善民生，把關(guān)注民生、保障民生、發(fā)展民生，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會的進(jìn)步作為基層政府工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要提高基層政府對社會需求和公民訴求的回應(yīng)性，通過有效回應(yīng)基層社會的需求和廣大人民群眾的訴求，把基層政府的主要工作落實(shí)到民生領(lǐng)域。要更加注重推動社會公平正義，沒有公平正義，就沒有道德底線，就有不滿和沖突，每個人就都覺得是受害者，就沒有合理的財富分配，也就沒有真正的民生，可以說公平正義本身就是一個十分重大的民生�；鶎诱�府切實(shí)保障好、改善好民生，百業(yè)才會欣欣向榮，百姓才會安居樂業(yè)，社會才會和諧穩(wěn)定。民生有了保障，社會穩(wěn)定才會有根本的保障。

　　(三)改變社會管理的手段，從單方強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�協(xié)商

　　社會管理不能片面強(qiáng)調(diào)政府的單方強(qiáng)制，社會的廣泛參與至關(guān)重要。通過政府和社會的合作和共治才能實(shí)現(xiàn)良好的社會管理�；鶎诱�府要鼓勵和動員群眾參與社會管理，要借助社會協(xié)商的方式進(jìn)行社會管理。通過各種協(xié)商形式，基層政府與社會組織、利益代表可以及進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，及時妥善處理大量的日常矛盾和糾紛，特別是上訪、信訪等形式的勞資糾紛、拆遷糾紛等問題。即使處理一些危害公共利益的違法犯罪問題，必須采取刑事處罰或行政處罰措施，如果適當(dāng)擴(kuò)大社會公眾的參與，如及時公布案情，組織旁聽，組織聽證等，也會比單純的刑事或行政處罰更有社會效果。當(dāng)參與社會政策的主體范圍越廣泛，社會政策就越可能符合社會公平和公正的原則，也就越能夠達(dá)到解決社會問題、增進(jìn)社會福祉的目的。

　　(四)結(jié)合各級政府社會管理職能分工，將社會發(fā)展納入基層政府績效評價體系

　　根據(jù)十八大的要求，首先要明確中央與地方政府在社會管理職能上的分工，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，理順各級政府在社會管理職能上的分工，合理劃分中央與地方的事權(quán)關(guān)系，理順社會管理中的條塊關(guān)系，實(shí)行合理的分權(quán)。堅持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一的原則，依法規(guī)范政府內(nèi)部和政府縱向間的職能和權(quán)限，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府社會管理體制。其次，要將社會發(fā)展納入基層政府績效評價體系。通過社會發(fā)展評價，衡量基層政府履行社會管理職能的成效，從而增強(qiáng)基層政府履行社會管理職能的內(nèi)源性動力。社會發(fā)展評價指標(biāo)應(yīng)包括社會結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境等指標(biāo)，具體項(xiàng)目應(yīng)包括社會保障、公共衛(wèi)生、教育狀況、環(huán)境治理等。

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