論“一帶一路’’合作機制的法律缺陷

　　焦磊鵬

　　(西北政法大學國際法學院，陜西西安710000)

　　摘要：“一帶一路”合作機制的構建，為建立國際法制新秩序、探索全球法制新范式提供了有利契機。但法律沖突、區(qū)域經濟合作、生態(tài)及環(huán)保等一系列法律缺陷同時也成為“一帶一路”戰(zhàn)略實施面臨的新問題。基于國際法視角，從宏觀、微觀兩個層面看.應對“一帶一路”合作機制構建法律缺陷的策略應該是：制定相應法律行動計劃、建立決策協調與協商談判法律機制、確立共同行為法律規(guī)則;同時，構建“一帶一路”法律沖突協調機制、區(qū)域經濟合作法治保障機制，確立民間組織參與“一帶一路”建設的法律地位，推進國內相關立法完善與修改。形成立體、多元的“一帶一路”法治化建構體系

　　關鍵詞：“一帶一路”;合作機制;國際法：法律缺陷

　　中圖分類號：D996文獻標識碼：A文章編號：1674—0033(2018)01—0077—05

　　OnLegalDefectsofCooperationMechanismin

　　OneBeltOneRoadJIAOLei-peng

　　(SchoolofInternationalLaw，NorthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw，Xi"an710000，Shaanxi)

　　Abstract：TheconstructionofOneBeltOneRoadcooperationmechanismopensupanewparadigmtoexploregloballegalnewpathtoestablishanewinternationallegalorderandsystem;anditgivesbirthtoafairandefficientpubliclawtoprovideafavorableopportunityfornewproducts.Buttheconflictoflaws，regionaleconomiccooperation，ecologicalandenvironmentalprotection，non-governmentalorganizationstoparticipateintheOneBeltOneRoadconstructionoflegalstatus，domesticlegislationcohesionandmodifyaseriesoflegaldefectsalsobecomeOneBeltOneRoadstrategyimplementationisfacinganewtask.Thispaper，basedontheOneBehOneRoadandInternationallawperspective，fromthemacroandmicroofthetwoaspects，proposestoactivelyrespondtoOneBeltOneRoadcooperationmechanismconstructionoflegaldefectstrategy：ontheonehand，shoulddevelopOneBeltOneRoadlegalactionplan，establishcoordinationnegotiationmechanism，theestablishmentoflegallawtherulesofcommonbehavior;,ontheotherhand，weshouldestablishBeltandRoadInitiativelegalconflictcoordinationmechanismofregionaleconomiccooperation，theruleoflaw，ruleoflawsafeguardmechanismofecologicalandenvironmentalcooperationmechanism，establishlegalstatusofnon-governmentalorganizationstoparticipateinBeltandRoadconstruction，promotingthedomesticlegislationandamendment，theformationofthree—dimensional，pluralisticalongtheconstructionoflegalsystem.

　　Keywords：OneBeltOneRoad;cooperationmechanism;internationallawlegaldefects

　　“一帶一路”是中國為推動經濟全球化深入發(fā)展而提出的國際區(qū)域經濟戰(zhàn)略合作模式。早在2013年習近平主席出訪東南亞與中亞等國時，首次提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”(以下簡稱“一帶一路行動倡議。與此同時，在全球資源、權力及財富再分配過程中，中國于2015年3月正式發(fā)布《推動共建“一帶一路”的愿景與行動》，標志著“共建絲綢之路經濟帶與21世紀海上絲綢之路愿景”正式步入實施階段。“一帶一路”行動提出后，得到國際社會廣泛關注。2017年5月14日，來自100多個國家的各界嘉賓齊聚首都北京，共商“一帶一路”建設合作大計，由此引發(fā)了各國‘一帶一路”建設相關問題研究的熱潮。

　　一、問題研究緣起

　　自從習近平主席提出“一帶一路’行動倡議以來，關于“一帶一路’建設相關問題的戰(zhàn)略構想和實施路徑成為學界關注的熱點話題。尤其是《“一帶一路”愿景與行動》綱要的制定①，從時代背景、共建原則、思路框架、合作重點、機制、合作方面、開放態(tài)勢、積極行動、未來發(fā)展九個方面，在微觀與宏觀層面將“一帶一路’，彳亍動制度化、規(guī)范化與法制化。與以往“兵戈相爭”的野蠻擴張與單一的武力建設模式不同，和平時代下，順利、有序推進‘一帶一路”建設，須全面考量各國政治、經濟、文化、環(huán)境生態(tài)和人權方面的利益沖突。特別是在國際法語境下，“一帶一路’，厶作機制的構建，只有且必須以和平、文明、法制化形態(tài)出現，方可贏得合作國家支持，實珊‘互利、互惠、協調、共享、共贏”。

　　在“依法治國”時代，法治作為文明社會秩序共建、規(guī)則重構、機制同樹的路徑，其恰恰能夠實現對‘一帶一路”建設行為和秩序的引導與規(guī)范。“一帶一路”以互通互聯為基礎、以多元合作為準則、以打造命運共同體為宗旨，國內、外學者據此從各自學科視角對其進行多維解讀，但焦點主要集中于“一帶一路’，地緣政治與國際關系方面，有意或無意回避對“一帶一路”國際法治層面的國際法考量。然而，“一帶一路”建設障礙重重，其中面臨的諸多國際法律問題我們無法忽視。例如，沿線國家文化、政治、經濟、生態(tài)環(huán)境方面的差異會為“一帶一路”行動帶來何種利益沖突?又如，區(qū)域經濟合作中如何實現對生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護?還有，民間組織參與“一帶一路’’建設的法律地位又如何賦予及保障[1】?諸如此類現實問題，在實踐與理論層面均未得到相關學者高度重視與探討。基于此，本研究著重以建構國際法制新秩序為目標所向、以合作各國話語權重塑為理論基礎、以“法治性思維”和“利他主義”的責任觀與義利觀為路徑引導，打造“責任共擔、利益共享、機制共建”的命運共同體，契合“一帶一路”合作由“共存”“合作”向“共進”邁進的訴求。

　　二、“一帶一路”合作機制的法律缺陷

　　“一帶一路”行動實施成效卓越，但僅從形式上強調合作互惠，終究會使“一帶一路”建設陷入國際法沖突爭端的桎梏和羈絆。對此，首先需全面厘清“一帶一路”合作機制尚存的法律缺陷。

　　(一)“一帶一路”合作法律沖突

　　和平時代，主權、地位平等的國家制定的法律相互獨立，受不同制度與意識形態(tài)影響，各國法律體系存在很大差異。“一帶一路”建設中沿線國家的合作法律沖突在所難免，大致而言，主要表現在以下兩方面：

　　一是各國宗教信仰不同，而政治、經濟制度與宗教信仰息息相關。所以，沿線國家宗教法律或多或少會對“一帶一路’，J頓利實施形成障礙。如伊斯蘭所有交易都要以商品買賣合同形式出現，且禁止收取貸款利益;另外，伊斯蘭立法有明確禁令，禁止賭博，禁止提供和銷售及生產與其宗教信仰有關的酒、肉、煙草等非清真制品，更禁止提供伊斯蘭教法所明令規(guī)定的娛樂服務。這些明確禁止的宗教法律必然會與不盛行宗教信仰的國家及地區(qū)之間的法律產生矛盾與沖突。

　　二是“一帶一路”沿線國家和地區(qū)對待法治的標準及態(tài)度存在差異，從而會制造國際法沖突。尤其是中、西方國家采用的法系不同，因此在司法制度及法律適用層面、多、雙邊條約、國內法制定中難免會形成法律障礙圓。換言之，沿線各國對待法治的標準和態(tài)度有別，在國內法修改中勢必會產生分歧，此類合作法律沖突都是“一帶一路，，△作機制構建中尚存的法律缺陷。

　　(二)“一帶一路”區(qū)域經濟合作關系

　　與其它國際化合作機制不同，“一帶一路”不僅涉及國際層面的合作，還涉及國內層面的相互合作。

　　在國際貿易自由化過程中，為了踐行“一帶一路”的宗旨和使命，跨國區(qū)域經濟合作要促進沿線各成員國互惠互利，據此就會牽涉到經濟政策統一、國際統一經濟市場建立、各國經濟貿易增長、成員國關系利益協調等經濟合作關系問題;另外，在中國提出的《“一帶一路”愿景與行動》綱領中指出，要充分發(fā)揮上海、中亞、亞太、亞歐、亞信、亞洲、中阿、大湄公河次區(qū)域、中國一東盟“lO+1”及中國一海合會戰(zhàn)略對話等區(qū)域經濟多邊合作機制的作用。但如何通過系統、完善的國際法律體系有機銜接各國、各地區(qū)不同合作機制間的關系，依然是“一帶一路”合作機制存在的法律缺陷。同時，在國內互惠合作中，中國應當如何體現東道主應有的責任擔當，展示千年大國風范，此類區(qū)域經濟合作問題不僅是國際問題，同樣也是國內問題。在此背景下，統籌協調區(qū)域經濟關系，顯然離不開國際立法保駕護航。

　　(三)“一帶一路”沿線生態(tài)及環(huán)境問題

　　生態(tài)環(huán)境問題從上世紀中葉開始就成為國際性問題。為解決此問題，國際社會制定了國際公約和環(huán)境保護規(guī)則。一帶一路”建設實踐規(guī)劃來看，沿線國家和地區(qū)的生態(tài)環(huán)保問題會再次成為國際社會關注的焦點。尤其是中國西部作為占絲綢之路的陸上起點，沿線五省區(qū)資源豐富、幅員遼闊、生態(tài)環(huán)境極為脆弱，對其進行生態(tài)環(huán)境保護，不僅關系到整個戰(zhàn)略能否順利推進，更關系到沿線國家及地區(qū)生態(tài)環(huán)保是否可持續(xù)。特別是對于沿線人口密度較大、資源豐富、環(huán)境極度脆弱的地區(qū)而言，全面推進依法建設意義重大。但目前各國依然缺乏立法、執(zhí)法、司法等方面的統一生態(tài)環(huán)保國際法規(guī)制依據;同時，在國際公約和國際秩序、機制聯動、建設理念方面沒有引起各方高度重視，也尚未達成一致的生態(tài)環(huán)保共識。

　　(四)“一帶一路”民間組織話語權地位

　　《“一帶一路”愿景與行動》中提出，“加強沿線國家民間組織的合作交流，要重點從基層民眾醫(yī)療、教育、生態(tài)環(huán)境等方面著手，促進生物多樣性保護和資源開發(fā)及脫貧治理，大力開展慈善公益活動，著力改善沿線貧困地區(qū)經濟生活現狀，提高基層民眾生活水平”。從“一帶一路”涉及的范圍來看，囊括的國家之多、涵蓋的區(qū)域范圍之廣、涉及的人群種族之多、戰(zhàn)略合作與機制構建層次之深，堪稱歷史罕見，如此重大的國際合作的實施，顯然離不開沿線基層民問組織的廣泛支持與參與。無論是從民間性、代表性還是從社會性與廣泛性層面來看，基層民間組織都具有無可比擬的優(yōu)越性，其與政府機構相比更能體現“一帶一路”總體演進趨勢和發(fā)展潮流。但就目前實際現狀來看，作為“一帶一路”建設的生力軍，其參與積極性尚未被激發(fā)，能動性并未被充分釋放。究其原因，主要在于現存法律尚未從國際法高度賦予“一帶一路”民間組織話語權地位，其參與“一帶一路”建設的積極性和主動性不強。

　　(五)“一帶一路”各國法律體系銜接與修改

　　“一帶一路’行動以和平、發(fā)展、合作、共贏為主題，以共商、共建、共享為原則，以順應世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化為趨勢和潮流，以打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經濟合作組織為架構。所以，為了求同存異，“一帶一路”的推動勢必牽涉到各國相關國際立法和司法實踐的修改問題[31。比如，在推進‘‘一帶一路”多邊和雙邊規(guī)則體系制定中，沿線各國法律如何修改、如何銜接與實施、如何實現不同法律體系間有序、高效銜接?都是中國作為“一帶一路”發(fā)起國所應做好的現實工作。但就目前而言，“一帶一路”建設任重道遠，中國與國際社會并無成熟經驗可供借鑒，在相關立法銜接與司法實踐方面尚屬空白;再加上國際立法是一項系統工作，體系龐大，在法律機制構建中，應當針對基本法律、一般法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章及憲法性法律哪個效力階層修改國內法?同時應當針對訴訟法、刑法、經濟法、民商法和行政法及憲法哪些部門法作出修訂與完善?在此過程中，是否應當建設專門用于推進“一帶一路”建設的國內法?該法律又該如何劃分層次?對其進行修改又該注意哪些國際性問題?顯然此類“一帶一路”合作機制法律缺陷問題需要得到彌補與回應。

　　三、“一帶一路”合作機制法律缺陷的應對之策

　　針對以上尚存國際法律缺陷，在“一帶一路”合作機制構建中，分別從宏觀、微觀兩個層面制定‘‘一帶一路’冶’作機制法律缺陷的應對之策。

　　(一)宏觀層面

　　一是制定《“…帶一路”建設法律行動計劃》(簡稱《法律行動計劃》)，構建“一帶一路”建設行動相關法律決策協調和法律協商談判機制。相關部門要在《法律行動計劃》中進一步明確“一帶一路”建設的法律內涵、國際法實施任務、目標、合作機制、法律實施內容、路徑、長中短期規(guī)劃等，理順和明確各沿線成員國在“一帶一路”建設中的法律地位、義務、權益、法制保障、法律關系等。對于“一帶一路”推進過程中的法律、政策、規(guī)則調整與落實情況，要以《國際法》形式提前予以確認，倡導各國以國際法律名義將“一帶一路”實施的誠意、承諾、計劃、思路等，通過制度、法律體系予以規(guī)范化和明文化，減少各國利益沖突。在《法律行動計劃》之上，通過合作機制構建，強化各主體之間的法律決策協調和經常性的利益談判關系[41。在法律對話中，共同協商制定“一帶一路”的路線圖、時間表，積極對接沿線國家區(qū)域合作規(guī)劃。

　　在法律決策協商對話中，首先要做到以下幾點：

　　第一，將領導人會議作為“一帶一路”行動最高決策機構;

　　第二，由各國地方政府設立高官會議制度;第三，組建專門用于討論、解決“一帶一路”重點合作領域和優(yōu)先領域出現的特定問題的相關法律執(zhí)行機構;第四，成立專門的“一帶一路，，厶作參與方履行協定義務的法律監(jiān)督機構。

　　其次是確立“一帶一路”合作各國間共同的法律行為準則。通過各國協商制定各參與方均能接受、認可和遵守的行為法律規(guī)則，以此規(guī)制與平衡、協調各組織的利益需求。

　　鑒‘一帶一路”沿線國家主體較多，國情差異較大，外交影響廣泛，在制定《法律行動計劃》、構建法律決策協調與法律協商談判基礎上，各國之間要盡可能減少法律沖突，增強國際法律共識，區(qū)分跨區(qū)域合作利益性質。通過組織召開由各國首腦參與的“一帶一路”沿線國際法律會議，以國際合作公約和條約形式，推進“一帶一路”多邊法律體系建設，適時發(fā)表《“一帶一路，，、法律合作戰(zhàn)略宣言》，明晰各國在經濟、政治、教育、文化、環(huán)保等各個領域的法律義務和權利嗍。對于“一帶一路”建設中產生的資金、貿易、設施、公共基礎建設、法律政策等問題，要積極通過深入對話交流，采用法治方式解決國際爭端和地區(qū)沖突，形成以法律保障為輔，以談判、協商和對話為主的多邊、雙邊條約爭端解決機制。

　　(二)微觀層面

　　第一，分別從原則和立法兩個層面構建“一帶一路”建設法律沖突協調機制。“一帶一路”建設以政策溝通、貨幣流通、貿易暢通、民心相通和道路聯通“五通”為基礎，由點到面，由面帶片，形成了連接中國、歐洲和東南亞的跨區(qū)域大組織。所以，在發(fā)展共贏的共同愿景下，各國利益沖突完全可以通過協調和溝通的法治化方式予以解決。在“一帶一路”國際法律建設原則層面，應嚴格遵循國際強行法優(yōu)先和利益平衡原則。在解決國際經濟、法律、政治、文化爭端與沖突中，調動沿線各參與國的主動性、積極性和互助性，使其真正互惠、互利、共贏。所謂“國際強行法優(yōu)先”是指面臨國際法與國內法沖突矛盾時，要以維護全人類和相關利益主體基本權利為標準，合理選擇國內強行法抑或國際強行法。在“～帶一路”國際法律建設立法層面，要綜合運用沖突法解決方法和實體法調整方法，以多邊或雙邊國際條約方式制定統一的實體法，借以規(guī)避或消除各國間的利益沖突。

　　第二，建立“一帶一路”區(qū)域經濟合作中的統籌協調機制和國際商事糾紛解決法律保障機制。在“一帶一路”推進中，中國會與沿線多個國家建立經濟合作貿易關系，其必然會牽涉商業(yè)貿易、金融投資和基礎設施建設等問題。基于此，本文建議“一帶一路”沿線各國在涉及相關重大利益問題上，要做好事前溝通、事中協調與事后對話工作，設立各國充分表達“一帶一路”建設與建議的意見溝通與反饋渠道，以法律溝通為要義，增強各國間的戰(zhàn)略互信;同時，要構建一套既具有中國特色，又符合國際商事糾紛沖突解決的法律保障機制。在區(qū)域經濟合作中，以多邊合作區(qū)域法為主要建構，充分發(fā)揮地方性法律、法規(guī)和區(qū)域經濟、政治、文化法律法規(guī)的聯動效應，提升中國在國際法律問題解決中的話語權同。

　　第三，立足于國內、國際兩個角度，建立“一帶一路”生態(tài)環(huán)保法治合作機制。就國內而言，應借鑒有關國際制度、條約框架，對《轉基因生物安全法》(C-k壤污染防治法》和《自然保護區(qū)法》等現有生態(tài)環(huán)保立法進行制定、補充與修改、完善，使“一帶一路”建設相關法律與國內現有法律體系有效銜接。在《環(huán)境保護法》基本立法框架下，將《大氣污染防治法》等法律納入“～帶一路”國內法，充分做好相關生態(tài)環(huán)保立法的實施和跟進工作。就國際層面而言，應制定和簽署“一帶一路’’’沿線生態(tài)環(huán)保有關條約，倡導共享生態(tài)、“低碳·綠色·循環(huán)”經濟，構建生態(tài)環(huán)保產業(yè)，充分發(fā)揮跨國公司在“一帶一路”生態(tài)環(huán)保義務履行和責任承擔中的重要作用，共建跨境流域管理、跨國生態(tài)環(huán)保和跨區(qū)域災害防治聯動機制，將生態(tài)環(huán)保作為沿線國家強制性的明文規(guī)范，并將其上升到國際法高度，通過“他律”與“自律”，實現道德與法律雙重約束同。

　　第四，賦予“一帶一路”沿線民間參與組織一定的自由權利和法律地位。要在‘‘一帶一路”《法律行動計劃》中明確其法律地位、參與形式、性質和相關權利與義務等，滿足其民主參與、民主協商，共商“一帶一路”建設大計的需求。在民間組織與政府機構間設立暢通的溝通反饋橋梁，充分發(fā)揮民間組織團體在“一帶一路”國際法立法與司法實踐中的決策和協商作用。

　　第五，緊緊圍繞“一帶一路”建設推進工作，推動國內、國際相關立法修改與完善。一方面，通過國際法的國內立法化予以確認“一帶一路”建設的國際條約內容，強化民眾對‘一帶一路”建設法律的認知;同時，也可使相關國際法獲得國家強制力保障閻。比如，建立新的《“一帶一路，，建設促進法》與現有《憲法》法律體系互為補充。另一方面，與“一帶一路”沿線地方政府建立密切合作關系，通過對地方組織法和國家憲法進行適當修改，明確地方政府的執(zhí)法權限和執(zhí)法職權，實現權力資源的有效‘再分配”。在具體立法方式上，應制定《地方政府間關系法》對憲法內容進一步具體化。在法律條款中，要詳細對地方政府間合作主體內容、形式、責任、權利、程序、協議履行及費用分擔、利益共享等予以成文規(guī)定，發(fā)揮地方政府在“一帶一路”建設中的主動性和創(chuàng)造性。

　　四、結語

　　“一帶一路”合作機制為國際法制新秩序維護及全球法制新范式開辟提供了良好契機。不可否認，地區(qū)間法律沖突、經濟合作糾紛、生態(tài)環(huán)保、民間組織賦權、相關立法完善等系列法律缺陷，為“一帶一路”國際法構建與實施帶來了巨大挑戰(zhàn)。對此，本文建議相關主體要基于宏觀、微觀兩個視角，積極制定“一帶一路”法律行動計劃，構建協調、協商、談判為主的法律決策機制，化解“一帶一路’’法律沖突，共建“一帶一路”區(qū)域經濟合作法律保障體系，建設生態(tài)良好、環(huán)保有序、民間組織廣泛參與的“一帶一路”多元法治化格局。

　　參考文獻：

　　[1]曹平，李冬青.中國與東盟在“一帶一路”建設合作中的法律保障機制研究——以廣西與東盟共建海上絲綢之路為視角【J】.改革與戰(zhàn)略，2015，31(12)：184—188.

　　[2】王淑敏‘一帶一路，，戰(zhàn)略下過境自由的法律問題研究Ⅱl國際貿易問題，2016，33(1)：14—26.

　　【3】曹鵬偉.“一帶一路”建設政策及相關法律完善[J].法制博覽，2017(5)：144.

　　[4】張玉.淺析國際法視角—一帶一路”中的法律問題叨.商，2016(21)：263—264.

　　【5】韓永紅一帶一路”國際合作軟法保障機制論綱【J1.當代法學，2016，30(4)：151—160.

　　[6]肖金明，張曉明.‘‘一帶一路”與國際法治：機遇、新課題與互動之策[J].理論探索，2017(3)：32—37.

　　【7】OSAKWECHIEDU.Futureofthemultilateraltradingsystem：WhytheWTOremainsindispensable?【J】.AsianJournalofWTOandIntemationalHealthLawandPolicy，2015(3)：58.

　　[8】BARELASJ.Internationallaw，newdiplomacyandcounterterrorism'.Aninterdisciplinarystudyoflegitimacy嗍.London：RoutledgePress，2014：17