近代中國國家建構(gòu)中的財政有何預(yù)算

　　通過公共預(yù)算的外部控制機(jī)制來約束政府的財政行為是現(xiàn)代國家的選擇。現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度就是結(jié)果。 中國預(yù)算制度的歷史與政府代表機(jī)構(gòu) - 資正源的產(chǎn)生和發(fā)展是同步的。資生園的第一次年會將審查宣統(tǒng)的三年預(yù)算，這是對中國代議制政府預(yù)算的初步審查，接下來小編簡單介紹一篇優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)預(yù)算論文。

　　清朝政府試行的預(yù)算制度沒有能夠帶領(lǐng)其像西方國家那樣走向現(xiàn)代，是由于缺乏對于公共財政精神內(nèi)核的理解和把握，清廷只是在形式上仿效了西方國會審議預(yù)算的辦法，皇權(quán)始終試圖牢牢地掌控著一切，預(yù)算也只是徒具形式而無現(xiàn)代預(yù)算的實質(zhì)，其促進(jìn)中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的意義和價值也就沒有充分表現(xiàn)出來。

　　西方各主要國家在其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，財政預(yù)算問題都曾經(jīng)發(fā)揮過至關(guān)重要的作用。回顧歷史，在西方各主要國家現(xiàn)代國家建構(gòu)的進(jìn)程中，其議會與行政機(jī)關(guān)關(guān)于財政、預(yù)算權(quán)力的博弈，總是處于變化而多樣的競爭之中，議會的預(yù)算權(quán)力是議會最基本、最重要的權(quán)力，議會最先從行政機(jī)關(guān)獲得的正是財政方面的權(quán)力，之后才是立法權(quán)和人事任命權(quán)，很多國家正是圍繞這些權(quán)力才逐漸形成了現(xiàn)代政治體制。1910年，清王朝建立的資政院在第一次常年會議決的宣統(tǒng)三年(1911)預(yù)算案，是中國歷史上第一個代議機(jī)構(gòu)首次對朝廷收支進(jìn)行監(jiān)督和審核的歷史事件。但這次預(yù)算審議的嘗試也暴露出晚清政壇自身無法擺脫的困境，民國學(xué)者楊汝梅甚至認(rèn)為清末新政時期的預(yù)算嘗試是"僅為吾國預(yù)算史上留一空名"①。事實上，資政院在第一次常年會上對于宣統(tǒng)三年預(yù)算案的確實發(fā)生過激烈的爭議，也確實由于當(dāng)時的政治環(huán)境等原因而不了了之。反思這段歷史，留下的既有擦肩而過的預(yù)算民主希望，也有對于中國現(xiàn)代國家建構(gòu)進(jìn)程中原有體制內(nèi)在掣肘的反省。

　　一、中國公共財政思想的萌生

　　公共預(yù)算對于古老中國而言完全是一個舶來品，它在中國近代以來的歷史中發(fā)展演進(jìn)，堪稱中國社會現(xiàn)代化進(jìn)程的重要標(biāo)識。中國財政預(yù)算制度的現(xiàn)代化肇始于清末，開拓于民國，1911年的預(yù)算案，意味著中國第一次有了制約皇室財權(quán)的制度。②清后期，隨著內(nèi)憂外困的加劇，清廷的財政支出大大加劇，為了維護(hù)統(tǒng)治，清政府不得不依賴大量舉借外債以維系，大量的實業(yè)借款和地方性借款又加劇了財政困難。這一時期，如何更好地整頓財政，逐漸成為有識之士關(guān)注的話題。較早傳入中國的西方財政預(yù)算著作，是姚東木輯的《日本會計錄》，鄭觀應(yīng)也曾建議頒行"度支清賬"的國家預(yù)算，并將之稱為中外各國"通盤理財之法"。③此后，知識界對舊式財政體制的反思與批評的聲音越來越多，目標(biāo)直指戶部，直言"今戶部號為司農(nóng)，農(nóng)自為農(nóng)，而所司者非農(nóng)也。鉤稽簿領(lǐng)，量較錙銖，畫諾盈廷，積牘山立，直一片糊涂賬目而已。亦若兵部之不管兵，它皆仿此"④。到了清末新政時期，政界精英更是力主代議機(jī)關(guān)對于國家預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，梁啟超指出，國會在財政預(yù)算方面的職權(quán)，所謂"最要而不可闕者有二：一曰議決法律，二曰監(jiān)督財政。法律非經(jīng)國會贊成不能頒布，預(yù)算非經(jīng)國會畫諾不能實行。凡所以限制君主之權(quán)，無使濫用也。是故無國會不得為立憲，有國會而非由民選，不得為立憲;雖有民選國會，而此兩種權(quán)力不圓滿具足，仍不得為立憲"⑤。當(dāng)時很多清廷官員也認(rèn)識到議會政治對于國家財政的重要意義。湖南知縣熊范輿等人上奏主張立即設(shè)立民選議院，所陳主要理由，就是其有利于國家理財："世運(yùn)進(jìn)步則政務(wù)之范圍日見擴(kuò)張，即財政之支出日益加鉅，此各國之公例也。""惟有開設(shè)民選議院，使國民代表參與財政，則國家當(dāng)行之政務(wù)，既經(jīng)國會所贊同，國民經(jīng)濟(jì)之盈虛，復(fù)為國會所深悉，是故對于行政之費(fèi)用，必不至惟求減縮，以貽誤于國家，對于收入之來源，亦必能斟酌事情，以調(diào)和乎民力。東西各國國富而民不窮，政修而財不困，其國民每歲之負(fù)擔(dān)，常十?dāng)?shù)倍于我國，而全國無怨稅源不竭者，有民選議院以為之樞紐故耳。且預(yù)算先于下院，故人不疑其私，協(xié)贊出于事先，故民不議其后，所以人們怨謗抗拒之事，可以絕于下，官吏肥私中飽之弊，可以清于上。"⑥熊范輿等人雖然只是縣級官員，討論的卻是國家的一級大事，其所伸張的觀點(diǎn)概括起來，其一，財政事務(wù)需經(jīng)民意機(jī)構(gòu)的認(rèn)可才具有對行政部門的約束力，以及與民眾的承受力相合;其二，財政資源的籌集比例并不因民意機(jī)構(gòu)為分配樞紐而必然減少，反而會由于預(yù)先得到民間的諒解而"十?dāng)?shù)倍"地增加，西方諸國的經(jīng)驗數(shù)據(jù)可證;其三，一直難以治理的民間抗稅和官場腐敗現(xiàn)象可因預(yù)算體制的設(shè)立而減少，以致消弭。

　　用今天的眼光來看，清末新政時期，社會精英對西方國家的財政立憲之路逐漸了解，試圖仿效西方，通過成立國會來實現(xiàn)對清廷財政預(yù)算的監(jiān)督，不僅可以實現(xiàn)國家體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，還能夠從體制內(nèi)緩解清廷的財政危機(jī)。立憲派在其領(lǐng)導(dǎo)的國會請愿運(yùn)動中，更是在《國會請愿同志會意見書》中直接以財政問題警告清廷："埃及、印度之亡，由于財政窮蹙，法國革命之起，由于財政紊亂。"而資政院的議員直接講到了召開國會對于幫助清廷度過財政危機(jī)的好處，所謂"如果開了國會，則財政有監(jiān)督機(jī)關(guān)，將來中國借款就不致亂用，辦鐵路可以賺錢，辦實業(yè)可以賺錢，一切農(nóng)工商應(yīng)辦之事，皆可以借外款興辦，大約九七扣四厘利即可借到，豈不勝于一分二厘賣公債票多多"。⑦可見，清末新政是在20世紀(jì)初葉清政府財政收支能力捉襟見肘、維持統(tǒng)治岌岌可危，以及西方政治經(jīng)濟(jì)思想大量涌入中國的歷史背景下發(fā)生的，一場近現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度改革運(yùn)動，便由此徑登上了歷史舞臺。

　　二、資政院與近代中國財政預(yù)算初嘗試

　　在中國歷史上，由官方第一次明確提出實行國家財政預(yù)算制度的是光緒帝，他曾在一份上諭中稱："近來泰西各國，皆有預(yù)算用度之法。著戶部將每年出款、入款，分別列為一表，按月刊發(fā)，俾天下咸曉然于國家出入之大計，以期將來節(jié)用豐財，蔚成康阜，朕實有厚望焉。"⑧雖然由于戊戌變法的失敗，光緒皇帝的國家預(yù)算之夢暫時擱淺，但歷史很快就在清末新政時期，重新為中國近代預(yù)算制度的建立創(chuàng)造了機(jī)遇。

　　1906年，清政府決定清理財政并試辦預(yù)算，設(shè)立了總管財政事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)--度支部，同年還宣布仿行立憲，表示愿意讓君主制逐步過渡到君主立憲制，發(fā)布懿旨曰："立憲政體取決公論，上下議院實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)。"⑨1909年，度支部奏定《清理財政辦事章程》和《各省清理財政局辦事章程》，設(shè)清理財政處，并向各省派出正、副監(jiān)理，負(fù)責(zé)稽查督催各省清理財政工作，各省設(shè)立清理財政局，專辦清理財政事宜。同年頒布的資政院院章和議員選舉章程中也明確了議會對于政府預(yù)算的監(jiān)督之權(quán)，即"立憲國之有議院，所以代表民情，其議員多由人民公舉，凡立法及預(yù)算、決算，必經(jīng)議院協(xié)贊，方足啟國人信服之心"⑩。1910年，清政府在清查各省財政收支的基礎(chǔ)上，仿效西方國家制定預(yù)算的新型財政體制，決定試辦全國財政預(yù)算。在資政院第一次常年會上，資政院議員們紛紛贊同由度支部統(tǒng)一財政，認(rèn)為度支部作為總管財政事務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有一個統(tǒng)一財政的方針。議員邵毅指出："辦預(yù)算的事情，總要度支部有個統(tǒng)一財政方針，對于各省行政經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)一律將存余款項提到度支部，于是度支部可以立一定的方針。如果存余款項不提到度支部，各省對于行政上有錢的就辦，沒有錢的就不辦，這實在不是度支部統(tǒng)一財政的方針。"統(tǒng)一財政已成為許多議員的共識："從前官制與財政相輔而行，每一個行政衙門就有一個度支部，各有各的財政，彼此不能通融辦理，所以稽查亦難著手。今欲圖財政之清理，就在財政之統(tǒng)一。若財政統(tǒng)一，統(tǒng)歸度支部管轄，則此外官吏何從作弊?"一些議員更進(jìn)一步提出統(tǒng)一國庫的動議："統(tǒng)一國庫辦法，各省部存余款項應(yīng)當(dāng)通通交度支部，與從前各省各部自為風(fēng)氣情形不同。譬如本省有錢，別省也能用;本部有錢，別部也能用。這個財政是全國財政，不是哪一省哪一部的財政。"議員林炳章認(rèn)為："本院議員已有提出國庫統(tǒng)一議案，此案能夠通過實行，各省所余存款方能統(tǒng)一于度支部。存款得統(tǒng)一于度支部，方能以此省之余撥濟(jì)彼有之不足，全國財政始收敏之效。"

　　閱讀期刊：預(yù)算管理與會計

　　《預(yù)算管理與會計》是由全國預(yù)算會計研究會主辦的會計類綜合性學(xué)術(shù)期刊。主要欄目：研究報告、文獻(xiàn)綜述、簡報、專題研究。