乞討者的生存現(xiàn)狀及社會處遇實證研究

　　本文以在銀川三區(qū)兩縣觀察到的乞討者為例，通過個案觀察的實證研究方式，力圖揭示真實的乞討者的生存現(xiàn)狀及社會處遇，以期更好地為大眾所知，甚至為國家相關(guān)機構(gòu)和政策的完善提出建議。

　　《社會科學(xué)管理與評論》(季刊)創(chuàng)刊于1999年，是中國社會科學(xué)院科研局主辦的綜合性哲學(xué)社會科學(xué)刊物。作為中國社會科學(xué)院“學(xué)術(shù)名刊”建設(shè)重點資助期刊，本刊以深入探索哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展規(guī)律與廣泛開展學(xué)術(shù)評論為宗旨。

　　關(guān)于乞討者的地位，國內(nèi)外現(xiàn)在均沒有成熟的定位。在乞討者的社會處遇問題上，國內(nèi)外則展現(xiàn)了不同的風(fēng)格。我國是從“管制”、“救助”到“平衡”，經(jīng)歷了漫長時間才使得政府部門與乞討者理想關(guān)系模式的建構(gòu)并完成了其制度化。經(jīng)歷了痛苦的變身才實現(xiàn)從片面注重“政府管制”的權(quán)威主義工具性目標(biāo)到片面強調(diào)“自愿救助”的自由主義價值性目標(biāo)。 國外則是“安全網(wǎng)救濟”、“政府允許主義”和“就業(yè)教育”三相結(jié)合的辦法。盡管這些辦法看起來很“高大上”，但不可否認(rèn)的是，這一辦法在執(zhí)行過程中似乎有更大的阻力，在很多的案例中，政府都沒有得到預(yù)期的成果。

　　近年來國外圍繞乞討者的社會生存與地位等做的探索越來越多，思想也越來越成熟，我國在這一方面則明顯不足。人權(quán)的發(fā)展問題也越來越使得乞討者的社會生存問題亟待提上日程。同時社會互聯(lián)網(wǎng)+經(jīng)濟快速發(fā)展，社會底層的人們開始漸漸進入人們的視角，人們對乞討者的生存問題也漸漸地深入起來。本文即在這種環(huán)境下通過對乞討人員的跟蹤調(diào)查， 揭露其乞討行為的特征，剖析與他們的關(guān)系最近的救助管理制度的不足，希冀為國家政策的改革、執(zhí)法者更好執(zhí)法以及公眾知曉。

　　一、乞討者的生存現(xiàn)狀

　　乞討者的生存環(huán)境是我們在研究乞討者這一話題時應(yīng)該最先研究的問題。掌握了乞討者的生存環(huán)境，才能抓住研究乞討者的命脈，從而掌握乞討者之所以為乞討者的原因，以及他們行乞的特點。這有利于我們從全局上了解掌握乞討者的實際生存問題。

　　在銀川，大概有350名職業(yè)乞討者。況且，銀川的兩市三區(qū)還生活著數(shù)目眾多的兼職乞討者，數(shù)目不可謂不多。乞討者的收入來源方式是固定的，他們大都靠著每天的乞討和微薄的運氣維持著生活。如預(yù)測所言，不同的乞討者收入數(shù)目是不一致的——我們通過對四名乞討者的長期觀察總結(jié)了如下規(guī)律：

　　(一)乞討者的生存環(huán)境

　　1.乞討者的收入與其地理位置有關(guān)

　　在商業(yè)區(qū)、居住區(qū)等人的區(qū)位因素較大的位置，越是人員密集的場所，乞討收入所得可能性越大�？梢钥吹剑�在人員較密集的西夏區(qū)懷遠(yuǎn)市場、興慶區(qū)鼓樓步行街、新華街以及各大公園里，乞討者的存在呈“要么沒有，要么很多”的規(guī)律。甚至在封閉狹窄約30米長的天橋上可以同時存在5名乞討者。他們或間隔五米，或間隔十米，從不會緊緊地挨在一起。

　　但一些即使人員比較密集的地區(qū)且又相對富裕、交通便利的地區(qū)卻幾乎沒有乞討者。例如金鳳區(qū)萬達(dá)廣場寫字樓等。究其原因，一方面可能是上述位置管理比較嚴(yán)格，乞討人員不得進入;另一方面可能是在這里蹲守所獲得的收益較小。

　　與此相對的，在人員比較稀疏的地區(qū)、行政部門所在的地區(qū)特別是救助站、工商局、政府、消防隊等具有管理性質(zhì)的部門周圍，乞討者很少出現(xiàn)。一方面可能是受制于這些部門的權(quán)威，一方面可能是來這里的人員并不能使乞討者們產(chǎn)生在他們身上取得收入的想法。

　　2.乞討者的收入與其行討時間的關(guān)系并不親密

　　乞討時長并不是制約他們收入的主要因素，相對于其乞討時長來講，在正確的地點向正確的人乞討似乎效率更高。

　　乞討者的乞討時間具有很顯著的特點，我們可以把它們分為兩類，一類是有時間可循的，他們基本上是圍繞“飯點”時間。這類乞討者多是兼職乞討，以游動乞討為主。他們有著固定的居所，家庭也有收入，一般在附近居住。銀川市的生活節(jié)奏與武漢城市典型的過早文化不同，銀川更偏向夜生活，商鋪也大多在9時以后開門。在這一段時間內(nèi)，乞討者們面對的更多的是開私家車、坐公交車上班的上班族，他們行色匆匆，身上的零錢或許是為了坐公交車刻意準(zhǔn)備的，與他們周旋，并不能獲得良好的收益。另一類乞討者是全天候乞討的職業(yè)乞討者，他們以固定乞討為主。雖然一天之中他們的位置不斷變化，但是從歷史的維度來看，他們的位置在一定的時間段內(nèi)是基本重合的(比如在早上會在一個位置出現(xiàn)，到了中午換到更溫暖或更涼爽的位置，到了晚上又專挑有燈光的位置了)。

　　需要指出的是，冬季和夏季的交替基本上不會影響他們的收入，這在我們的統(tǒng)計結(jié)果中可以很清楚的看出來。在冬季，他們從早上11時就在各商場、步行街出現(xiàn)，直到晚上9時，一天下來他們多的可以收入200元，少的也有30元。到了夏季，他們的乞討時長變得比冬季長，從早上10時到晚上22時延長了兩個小時。但是他們的收入并不包含這兩個小時的溢價，或許因為冬季日照縮短的緣故，使得人們行程更緊湊，也使得乞討者的乞討行為密度大。到了夏季，銀川的高緯度使得日照時間有效延長，但與此而來的是人們的作息時間改變了，睡午覺在夏季已經(jīng)達(dá)成了共識，同時由于白天的時間比較長，人們的選擇時間和實踐時間也變長了，可能有更好的地方可以滿足人們的馬斯洛需求曲線，因此必須要去某一地方的可能性已經(jīng)下降。綜合下來，乞討者們的乞討收入并沒有增加，反而延長了“工作”時間。

　　(二)乞討的原因分析

　　1.生存

　　生存是馬斯洛需求層次中最低級的需求，也是最應(yīng)該滿足的一項需求。當(dāng)這種需求無法由自身的勞動和創(chuàng)造滿足時，從別人那里獲得需求資料無疑是最為正確的方法。這種方法有包括犯罪、寄生、乞討在內(nèi)的眾多，其中最簡單、風(fēng)險性最小的就是乞討，它既沒有寄生那種將自己命運和宿主命運捆綁在一起的危機感，又沒有犯罪那種隨時受到法律制裁的彷徨感，相反，乞討更稱得上是“自給自足”的生存方式。

　　2.利益

　　利益，更具體的來說，是利潤。乞討的物力成本支出為零(雖然時間成本高昂，但誰又能說整日坐在辦公室里工作以度日的人不付出時間成本呢?)，但收入?yún)s是一個正數(shù)。這在任何一個行業(yè)都稱得上是暴利的存在。然而除了少數(shù)聰明有能力的乞討者外，幾乎沒有哪個乞討者會把乞討同他們的幸福生活掛在一起，但是這種收入對于他們來說太容易了。

　　3.放逐自我

　　只有一小部分人出于放逐自我的原因而乞討。在我們的采訪中僅僅有一位似乎符合這個原因。這位乞討者自稱四川人。由于父母離異，他十幾歲便一個人輾轉(zhuǎn)各地尋求生活，因懷揣穿越中國的夢想，一直在外漂泊。唯一值得一提的是他曾徒步穿越了半個甘肅。在中國似乎有很多這樣的人，他們或是因為路途的艱難而放棄了，或是因為突發(fā)情況而被迫改變目標(biāo)，或是一開始就準(zhǔn)備窮游，把自己的生存的希望完全寄托在他人的同情和自己的運氣上。認(rèn)清現(xiàn)實很難，放棄夢想?yún)s相當(dāng)容易。他們有的半路做了職業(yè)乞討者，有的的確憑借著好運氣改頭換面，有的則失去了往日的生機，活脫脫變成了一個徹頭徹尾的流浪者。

　　(三)乞討者的特點

　　乞討者以其獨特的行為方式和明顯的外部特征很容易被辨認(rèn)出來。根據(jù)我們的采訪結(jié)果和調(diào)查結(jié)果，我們總結(jié)了幾條內(nèi)部特征如下：

　　1.以獨自乞討為主，不論兼職乞討還是職業(yè)乞討

　　之前的法制不健全，國家針對內(nèi)外部事件的應(yīng)接不暇，乞討者便鋌而走險形成了具有違法性質(zhì)的乞討組織。這些組織甚至誘騙未成年人或女性，做成專門收取利潤的工具。但這種組織在當(dāng)下中國儼然已失去了存在的合法性(即使放在過去也一樣是非法組織)。乞討者們暗地里組織時也要考慮風(fēng)險和收益。風(fēng)險是：乞討者們以其人與人的組織面對精良的國家機器，在于國家機器的對峙中他們不能取得溝通上的優(yōu)勢，其在存在的正當(dāng)性、合法性、民眾支持率上也都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及國家機器;另外，假如運氣稍微差一些，他們將會暫時性的不得從事乞討行為，他們或者將被送往救助站，由救助站護送返鄉(xiāng)，或者因為違法行為或者違規(guī)行為暫時住進監(jiān)獄或者看守所。在這種博弈下，聰明的乞討者應(yīng)該會選擇獨自安生，在法律的限度內(nèi)進行乞討。

　　2.乞討者大多受到過救助管理站的救助和幫扶，但是他們更反感救助站對他們的救助幫扶

　　救助站有其存在的合法性和必要性，針對乞討者，他們會組織進行護送返鄉(xiāng)、介紹工作、安置代養(yǎng)、購票返鄉(xiāng)等工作�？傊�，原則是讓乞討者們放棄乞討，從事其他業(yè)務(wù)。但這一宗旨與乞討者的目標(biāo)相悖，因此乞討者并不會輕易悔改，他們通常會無視救助站提供的幫助。因此在幾番救助之后，救助站對已經(jīng)救助過但還是從事乞討行為的乞討者不再進行收入返鄉(xiāng)，而是一種放任的心態(tài)，任由其行討。可以說，乞討者在對救助站的戰(zhàn)爭中以微弱的優(yōu)勢戰(zhàn)勝了。

　　3.乞討者們善于將他們的乞討行為與宗教行為聯(lián)系在一起

　　這是銀川的乞討者很有特征性的一點。銀川市是回族同胞的聚集地寧夏的首府，但這里的乞討者展示的宗教并不僅僅是伊斯蘭教，還有基督教。在懷遠(yuǎn)街頭，時常有帶著白帽子的老者背著一個白色的挎肩包走來走去。他們腳步健碩，但還是一只手拄著拐杖，一只手呈討要的姿勢。對于這種既有乞討性質(zhì)也有宗教性質(zhì)的行為我們可以把這些歸為乞討行為。

　　4.相對于兼職乞討者，職業(yè)乞討者具有更強烈的反社會(政府)人格

　　這多半是因為職業(yè)乞討者全天候、流動性不強的特點，更容易引起國家救助機關(guān)的關(guān)注。在救助機關(guān)，他們不僅沒有了收入，還會被送回到家鄉(xiāng)。如果家鄉(xiāng)乞討也能像這里一樣維持收入也就好了，這樣他們也就沒有如此強烈的向大城市聚集乞討的想法了。很不幸，入不敷出是原因，不是結(jié)果。因為在家鄉(xiāng)乞討無法維持生計，所以他們才會選擇來到這里乞討;并不是因為從這里乞討收入多，家鄉(xiāng)收入少所以才會選擇來這里乞討。因此乞討者們對于國家機關(guān)的反感我們可以理解了。另外一個原因是職業(yè)乞討者多半是上訪專業(yè)戶，受《上訪法》規(guī)制之后無法宣泄自己內(nèi)心積壓的不滿情緒，轉(zhuǎn)而自暴自棄，希望引起社會重視。

　　5.乞討是長期行為

　　雖然乞討在外人看來很沒面子，但乞討是一項無任何物力成本支出卻能享受到多倍收益的活動，因此很受失能老人的歡迎。他們或三或五走上街頭，然后分散開來，賺取一天的外快，然后再聚合回家。這樣的行為可以持續(xù)好幾年，我們可以在銀川的街頭看見很多這樣的行乞者。他們大多頭發(fā)花白，一手拄著拐杖，一手做行乞狀。

　　二、乞討者的社會處遇

　　乞討者的社會處遇，是乞討者在各個關(guān)系中對方對他們的看法和做法。社會處遇的問題，是人文社會追求的最后答案，是揭開實質(zhì)利益鏈條的抓手。本文以對乞討者聯(lián)系最為密切的機構(gòu)和人員的調(diào)查為根本，總結(jié)對乞討者的評價如下：

　　(一)救助管理站

　　中華人民共和國國務(wù)院令第381號即國務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》自2003年8月1日起施行，1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。這是中國歷史上的大事。自此收容遣送制度真正成為中國大眾茶余飯后的眾矢之的。取而代之的，是救助管理站的誕生。

　　救助站的本質(zhì)，是一個落腳點，是回家的車票。通過對身份的識別和對信息的協(xié)調(diào)處理，救助站可以輕易破解乞討者真假謎團。憑借著豐富的社會經(jīng)驗，他們可以在現(xiàn)場分辨真假，對于真正有需要救助的乞討者，他們絕不會坐以待斃，對于假扮的乞討者，他們除了驅(qū)除也沒有太好的辦法。在長時間的斗爭中，他們對乞討者的評價鮮明地呈現(xiàn)出比較低的趨勢。這是可以預(yù)見的。

　　(二)公安、城管等執(zhí)法部門

　　公安、城管在社會流浪乞討人員的救助管理事務(wù)中擔(dān)當(dāng)了重要的角色。有時他們會聯(lián)合執(zhí)法，走上大街小巷，針對占道流浪乞討者給予處理。假如救助管理站是“心靈的窗戶”，那么公安、城管等擁有一定執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法機關(guān)就是“發(fā)現(xiàn)美麗的眼睛”。公安、城管擁有行政法賦予的行政執(zhí)法權(quán)，可以針對違規(guī)乞討者以適當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

　　那么，他們對于乞討者的評價如何呢?針對我們在街頭的采訪，我們發(fā)現(xiàn)，公安、城管等部門，特別是城管，是最反感乞討者的。在他們眼中，維持社會秩序，維護市容是最直接的政績。其與乞討者的斗爭還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，目前能做的也只有占道乞討為名驅(qū)逐乞討者，對于“沒收乞討所得”或者“乞討用物”，除了沒有這方面的權(quán)力，在道義上看來也是不能容忍的。在筆者看來，公安、城管依法驅(qū)逐乞討者是分內(nèi)之事，但很容易遭到社會上不明真相群眾的圍觀，只會加劇人們心中對公安、城管壞的刻板印象，進而引起愈為激烈的人民內(nèi)部矛盾。

　　(三)社會公眾

　　前面說到，公安、城管依法驅(qū)逐乞討者時，很容易遭到社會上不明真相群眾的圍觀。這一方面是群眾的好奇心在作祟，另一方面源于人們對乞討者的同情。

　　調(diào)查問卷的調(diào)查結(jié)果顯示，雖然人們對“乞討者真假參半”的說法深信不疑，但面對每一個乞討者時民眾顯然都希望他們是真正的乞討者，或者說人們都不希望自己被假的乞討者騙取錢財。與此相似的是，盡管民眾認(rèn)為“可憐之人必有可恨之處”，但面對“你愿意將一部分善良給予乞討者嗎”的問題時，民眾大多數(shù)還是選擇了“是”并表達(dá)了他們對乞討者的同情。但有意思的是，民眾表示他們不會對“乞討者的未來感到擔(dān)憂”。另外一個有意思的問題是，盡管民眾認(rèn)為“乞討者隨時隨地行乞的現(xiàn)象需要被整治”，但面對具體的問題時他們似乎沒有更好的答案。

　　盡管矛盾重重，但面對“乞討者的尊嚴(yán)”模塊時人們大多數(shù)都選擇了“乞討者也有尊嚴(yán)”的選項，并表示自己將在無路可走時會去選擇“當(dāng)一名乞討者”。當(dāng)采訪問道“你會看不起假扮的乞討者嗎”這樣的問題時，他們大多數(shù)表示不愿意接受這一事實。

　　對于乞討者行乞區(qū)域的商家而言，乞討者的存在只會妨礙到他們店鋪的客流量，因此他們對乞討者也表現(xiàn)了足夠的反感。街頭采訪中也有幾位商家明確地表示對乞討者“并不關(guān)心”。

　　這樣看來，社會大眾對于乞討者的乞討行為是可以接受的，并會對他們表示同情或者做金錢表示。底線在于，乞討者必須是真正的乞討者，且他們的乞討行為不能影響到正常的社會秩序。這樣的意義在于，既可以滿足公眾的善良支出，又可以維持社會的正常秩序。

　　總而觀之，人們對于乞討者的看法不一，自身在對待乞討者如何的問題上也表現(xiàn)了深刻的兩面性、矛盾性。

　　三、對有關(guān)乞討者幾個問題的反思

　　(一)乞討權(quán)

　　秩序、自由、平等、人權(quán)、正義與效率共同構(gòu)成了社會主義法律的核心價值。關(guān)于乞討權(quán)屬于人權(quán)、乞討權(quán)是不是真正存在的問題，大多數(shù)學(xué)者在討論時幾乎給出了明確的答案：乞討權(quán)并不存在。

　　少數(shù)學(xué)者以“法無禁止即自由”的原理否認(rèn)這種觀點，但更多學(xué)者持“無救濟的權(quán)利不是權(quán)利”的法諺批判這種觀點。更多的學(xué)者認(rèn)為以“法無禁止即自由”的原理去推翻乞討權(quán)并不存在的觀點是有著邏輯上的漏洞的：對于法律沒有禁止性規(guī)定的事項，公民享有的僅僅是自由，不是權(quán)利，這是兩個層面的問題。對權(quán)力來說，最重要的特征是獲得救濟。西諺有語：“沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利。”乞討者雖然有請求他人予以施舍的自由，但都被請求者既可以同意請求，也可以拒絕請求。而乞討者無權(quán)對被請求人的拒絕行為，尋求法定的救濟途徑。因此，乞討并不是一種權(quán)利，至多是一種自由。 更有學(xué)者在法理上深入討論了乞討權(quán)。他們認(rèn)為“乞討權(quán)”的提法不甚科學(xué)，乞討不是人權(quán)或者權(quán)利，而是一種“自然自由”和實現(xiàn)“救濟權(quán)”的手段。他們指出乞討不是人權(quán)，也不是目的，單一乞討為手段實現(xiàn)的社會“救濟權(quán)”卻是人權(quán)。在政府設(shè)置“禁討區(qū)”的問題上，他們指出：自由的行使都是有限度的，即不能侵害他人利益和社會公共利益;手段的行使也有合法與非法之別，這為政府“限制乞討”提供了道德基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)。容忍乞討是行善和文明的表現(xiàn)，適度地限制乞討則是一種更大的文明，而且也符合國際人權(quán)公約的原則和規(guī)定。

　　筆者認(rèn)為，乞討是一種遭遇，就像饑餓一樣，不存在著“饑餓的權(quán)利”，同樣不存在著“乞討的權(quán)利”。單純的乞討權(quán)是不存在的，至少在中國國家法律的框架之內(nèi)，乞討權(quán)的存在是不能容忍的。中國政府以管理者向服務(wù)者的地位轉(zhuǎn)變，管理的權(quán)限逐漸被限制，管理的事項也逐步減少。相比之下，政府為民服務(wù)的范圍在擴大，在“為人民服務(wù)”宗旨的指導(dǎo)下，政府關(guān)注各個階層的人民的生存、生活。我國政府以其明確的措施表明了它的態(tài)度：服務(wù)，而非管理。這在當(dāng)下是難能可貴的情懷，也取得了不錯的成績。

　　(二)救助管理制度運行的困境

　　救助管理制度自誕生以來一直飽受人們的爭議。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》代替《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自此收容遣送制度消滅，救助管理制度誕生，其取得的成就自然不提。但是，由于其更像是一針安慰劑，出臺有些倉促，相比之下的科學(xué)性和操作性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會現(xiàn)實，導(dǎo)致其在實際運行中出現(xiàn)了不少的困難問題。

　　1.相關(guān)執(zhí)法權(quán)缺失

　　以銀川市救助管理站為例，該站救助管理的工作流程是：來站(包括街頭直接救助來站，自愿求助來站，城管、公安等部門、組織、個人引導(dǎo)護送來站，救助站護送來站、協(xié)作救助來站)、接待訊問、核查甄別、入站、服務(wù)(包括查詢親屬，食宿、通訊，醫(yī)療救治、康復(fù)服務(wù)、心理輔導(dǎo)、衛(wèi)生教育、法制教育、文體活動和發(fā)布就業(yè)信息等)及離站(包括介紹工作、匯款返鄉(xiāng)、購票返鄉(xiāng)、親屬接回、護送返鄉(xiāng)、安置代養(yǎng)、終止救護、放棄救助和擅自離站)。

　　可以看到，對待乞討者，救助管理站的做法是呼吁乞討者到救助站接受救助，否則不進入救助流程。問題是，救助站的宗旨是“自愿救助”：對于愿意接受救助的乞討者救助站當(dāng)然不會拒絕提供救助，救助站也樂于救助。但同時，對于不愿意接受救助的乞討者救助站是沒有辦法的，救助站能做的只有在天寒地凍之時送上被子和大衣，確保他們度過寒冬。前面提到，收容遣送站更名之后連相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)也一并帶走了——救助管理站沒有執(zhí)法權(quán)。沒有了牙齒，骨頭是啃不動的。

　　這顯然與救助站的設(shè)立初衷完全相左。國務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第一條規(guī)定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。”第二條規(guī)定：“縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站。救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會性救助措施。”這里提出的“臨時性”救濟不僅描繪了一個美好的大同社會，而且特別強調(diào)了站內(nèi)的人身安全。第九條規(guī)定：“救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全，維持站內(nèi)秩序。”第十三條規(guī)定：“救助站應(yīng)當(dāng)建立、健全站內(nèi)管理的各項制度，施行規(guī)范化管理。”第十四條第二款規(guī)定：“救助站工作人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守國家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員;不準(zhǔn)打罵、體罰、虐待受助人員;不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物;不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品;不準(zhǔn)扣押受助人員的證件、申訴控告材料;不準(zhǔn)任用受助人員擔(dān)任管理工作;不準(zhǔn)使用受助人員為工作人員干私活;不準(zhǔn)調(diào)戲婦女。”可以說，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》把受助人員的人身安全防范到了極致。在一共十八條的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》中，光是強調(diào)受助人員的人身安全的篇章就占用了近六分之一，去掉原則、輔助性條款和總綱等，針對救助管理站的行政權(quán)限則所剩無幾。而在民政部下發(fā)的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》中，民政部特意在第二十二條作出了要求：“救助站及其工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《救助管理辦法》第十條第十四條第二款規(guī)定。對違反規(guī)定的，由該救助站的上級民政主管部門責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對直接責(zé)任人追究責(zé)任”。法律規(guī)范對工作中可能遇到的問題提出了規(guī)避的措施，這的確保障了尋求保障的乞討者的權(quán)利，但同時又從權(quán)力上限制了救助站。對于前來尋求救助的乞討者，救助管理站除了進行必要的救治和管理外，都無一例外護送返鄉(xiāng)了。救助站的困境，就是屬于自己權(quán)限內(nèi)的事務(wù)沒有權(quán)力去做。

　　2.救助對象時常混亂

　　國務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第一條規(guī)定“為了堆在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法”。開章明義地指出對象為“在城市生活無著的流浪、乞討人員”。為了避免混亂，民政部在下發(fā)的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》第二條中又闡述了救助對象的內(nèi)涵和外延：“《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。”第二條第二款又規(guī)定：“雖有流浪乞討行為，但不具備欠款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。”從文本立意上來看，救助管理制度的對象應(yīng)該是很明確的，但是實際中的情況并不如此。

　　通過對銀川市救助管理站的調(diào)查以及對街頭流浪乞討人員的采訪，我們發(fā)現(xiàn)救助管理站的救助對象很混亂：當(dāng)中既有上訪多次未果的人員，也有身患疾病無力自存的病人，既有精神健康正常的人，也有精神病、智力不健全的人。

　　造成這種情況的原因既有標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果有差異的原因，也有現(xiàn)實工作中對標(biāo)準(zhǔn)的變通執(zhí)行的原因。

　　3.相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

　　“自身無力解決食宿”的標(biāo)準(zhǔn)是什么?是一日三餐只能吃兩頓飯，還是沒有睡覺的地方還是兩個都是?是有固定的居所但沒有住宿的環(huán)境，還是無力負(fù)擔(dān)食宿所需的費用?“無親友投靠”指的是什么?是自己不想投靠還是親友不愿意接納?還是只要有名義上的親友就可以?還有些是因為無法執(zhí)行或者只能變通執(zhí)行。以“無親友投靠”為例，由于救助管理機關(guān)不具有相當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)限，對于身份不明的投靠者救助管理機關(guān)只能通過各個機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)交流和投靠者對自身信息的表露。倘若投靠者拒不交代或者交代不清有無親友，即使實際上存在著一定數(shù)目的親友，救助管理機關(guān)也只能認(rèn)定為“無親友投靠”。“正在城市流浪乞討度日的人員”則根本無操作的空間�，F(xiàn)實生活中會有許多情況會使得一個正常人搖身一變成為“正在城市流浪乞討度日的人員”，例如外出旅游手機錢包不慎丟失，身邊有沒有可以投靠的人。在這種極端情況下，他們需要的不是救助管理站的登記救助，而更可能是一個電話或者一張回家的車票。假如把他們安排為“正在城市流浪乞討度日的人員”則要貽笑大方了。標(biāo)準(zhǔn)的不明確，帶來的是結(jié)果的多樣化。而操作的不能，帶來的是可遠(yuǎn)觀而不可執(zhí)行的尷尬。

　　4.救助管理制度與相關(guān)的法律法規(guī)制度等銜接不力

　　《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第十三條：“救助站應(yīng)當(dāng)建立、健全站內(nèi)管理的各項制度，實行規(guī)范化管理。”第十六條：“救助人員應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)。受助人員違反法律法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)依法處理。”第十六條第二款：“受助人員應(yīng)當(dāng)遵守救助站的各項規(guī)章制度。”不留情地說，這些都只是泛泛而談，對于一些實質(zhì)性問題根本沒有給出答復(fù)。例如，受助人員違反了哪些法律法規(guī)就(才)依法處理?受助人員違法依什么法處理?由誰處理?受助人員不遵守救助站內(nèi)的各項規(guī)章制度怎么辦等等，如今看來，這些問題仍然缺少必要的答案。相關(guān)法律法規(guī)不配套、缺失帶來的不僅使得合法性有漏洞，更使得部分權(quán)力缺失。

　　救助管理站的權(quán)力缺失導(dǎo)致執(zhí)法困難。“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”現(xiàn)象正在救助管理站的身上發(fā)生著。相關(guān)法律法規(guī)不配套、缺失帶來的部分權(quán)力缺失帶來的執(zhí)法硬傷，使得救助管理站處于一個尷尬的境地。

　　(三)對相關(guān)工作改進的設(shè)想

　　針對以上國家對乞討者問題的相關(guān)工作取得的成效和存在的隱患，筆者認(rèn)為，為了實現(xiàn)救助管理制度的最大功效，應(yīng)該至少從兩個方面出發(fā)。

　　1.執(zhí)權(quán)者、執(zhí)法者

　　國家不僅要完善健全相關(guān)的法律法規(guī)，令相關(guān)執(zhí)法者有法可依，并給予其中模糊性的標(biāo)準(zhǔn)以明確，對其中現(xiàn)階段沒有辦法施行或者現(xiàn)階段施行效果可能不好的，要創(chuàng)造好營造好適宜治理的環(huán)境;更要給予一線工作者以權(quán)力，“把指揮權(quán)交給離炮火最近的人”。 在明確了標(biāo)準(zhǔn)之后，相關(guān)執(zhí)法者要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”，嚴(yán)格執(zhí)行，把紙上落實到實際里，嚴(yán)格明確責(zé)任與權(quán)利。各級執(zhí)法者要加強數(shù)據(jù)交流，保持信息暢通，運用大數(shù)據(jù)、小個體的跟蹤方法，切實關(guān)懷流浪乞討者，把問題解決在搖籃里。國家要完善相關(guān)的配套設(shè)施，使得乞討者在不接受的社會管理的情況下不至于生活如此落魄，至少要在人道主義上表示關(guān)懷。繼續(xù)推進精準(zhǔn)扶貧工作，持之以恒的從數(shù)量和質(zhì)量上使得乞討者逐步減少。

　　2.社會公眾

　　各位社會工作的參與者以及社會公眾要認(rèn)清自己在社會各項工作中的作用。銀川市救助管理站工作人員提醒市民，救助困難群體，可通過各級民政部門或慈善機構(gòu)進行捐助，也可直接向銀川市民政局下設(shè)的社會捐贈接收工作站捐助。這樣，不僅可避免愛心被利用，也保證了真正需要資助的流浪行乞者能夠得到救助。類似的，各級政府可以發(fā)揮宣傳優(yōu)勢，引導(dǎo)社會公眾正確對待流浪乞討者。

　　四、結(jié)語

　　乞丐的命運被描寫的就像蹺蹺板的兩端，是兩個極端：一點高高在上，是富足者的位置，這是有組織有計劃的乞討者;一段在地下，艱難的活著，這是真正的乞討者：他們或許為躺在病床上的家屬艱難的籌錢， 或許因為物力維艱而爭取活下去的希望。我們的制度要明確自己的責(zé)任，真切了解從立法到執(zhí)法一系列問題的解決方法，不要一味回避。要真正把東西送到每一個真正需要的人手里。要去偽存真，克服困難，實現(xiàn)制度創(chuàng)設(shè)的最初目的。

　　注釋：

　　劉巖、劉威.從“管制”、“救助”到“平衡”——政府部門與乞討者理想關(guān)系模式的建構(gòu)及其制度化.理論與現(xiàn)代化.2006(1).43-47.

　　該課題采用以下方法開展研究工作：(1)發(fā)放問卷800份，由調(diào)查人員對銀川市救助管理站、受救助人員、流浪乞討人員進行調(diào)查，實際完成并回收有效問卷537份;(2)對流浪乞討人員有選擇性的進行跟蹤，其中夏日跟蹤乞討者兩人，冬日跟蹤乞討者兩人，為期各一個月(僅周六周日)。目的是調(diào)查了解他們的乞討方式、乞討原因，總結(jié)歸納他們的乞討特點;(3)對有關(guān)乞討政策的中外文獻(xiàn)進行了比較全面的搜集整理。

　　采訪語錄.因為這些乞討者相信，“零錢的準(zhǔn)備是需要時間的，普通人的手里并不會給每個乞討者都準(zhǔn)備了錢，所以間隔越遠(yuǎn)，給人們準(zhǔn)備零錢的時間越長，他們的收入機會也就越多，相應(yīng)的收入也會增加”。不得不承認(rèn)，乞討者們并沒有想象中的單純，他們“甚至成群結(jié)隊，專挑過往的戀人或者看上去并不著急的行人下手”。因為他們知道，戀人要想維持對方心中的形象，必須要付出足夠的善良;相比于行色匆匆的人，看起來并不那么著急的人或許會從錢包里掏出一塊兩塊的零錢。

　　對張伏財情況的說明.銀川市救助管理站.比較鮮明的例子是步行街的張伏財(化名)。張伏財原是平羅縣渠口鄉(xiāng)人。該人因車禍造成下肢癱瘓，治療中斷后因?qū)κ鹿侍幚聿粷M意，自2009年6月開始以上訪為名在銀川街頭乞討。其以興慶區(qū)鼓樓南步行街、新華街路口為主要地點，用改裝的三輪摩托車占道搭建窩棚露宿街頭。他將上訪材料滿地擺放，將未治愈的傷口故意裸露，用高音喇叭播放音樂和擺放其曾經(jīng)服役時的照片等多種手段吸引過往行人圍觀和施舍。2009年7月7日，張伏財被銀川市救助管理站護送至平羅縣，交由該縣信訪局處置。此后不久，張再次返回銀川，依然在繁華路口擺攤乞討。2010年，隨著《銀川市加強流量乞討人員救助與管理暫行辦法》的印發(fā)與實施，張多次被公安。城管聯(lián)合工作組護送到銀川市救助管理站，有銀川市救助管理站護送返鄉(xiāng)。為此，銀川市政法委還專門協(xié)調(diào)石嘴山市政法委一起協(xié)商過張伏財?shù)奶幹檬乱耍�均沒有達(dá)到好的效果。市流浪乞討人員救助與管理工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組多次向平羅縣發(fā)出告知函，告知平羅縣對張伏財加強管理，避免其再次外出乞討，如此反復(fù)，至今多達(dá)十余次。并且隨著事情的反復(fù)無果，張伏財態(tài)度越來越強硬，乞討方式越來越張揚露骨。2015年2月12日，市公安、城管聯(lián)合工作組在街頭集中整治中，再次發(fā)現(xiàn)張伏財在步行街乞討，不但上訪材料擺滿一地，還讓其妻子在步行街口支起了爐子做起了飯。工作組旋即對其進行勸阻，當(dāng)愛人不但不同意接受救助，還用剪刀威脅執(zhí)法人員，稱要采取強制措施就用剪刀自殘，當(dāng)即引來一片不明真相群眾圍觀�？紤]到步行街人流量大，且圍觀群眾過多，工作組沒有采取進一步措施。2016年“盂蘭盆”節(jié)期間，張伏財在北塔放著音響鋪攤乞討，經(jīng)銀川市救助管理站聯(lián)合麗景街派出所民警聯(lián)合救助送其返鄉(xiāng)，張用石頭砸壞了救助站的車輛的玻璃，并辱罵公安和救助人員。類似的案例還有很多，可以看出，他們對國家有關(guān)政策或者調(diào)整關(guān)系的不滿只能停留在和基層人員對抗的層面。

　　鄭春燕.“乞討權(quán)”存在嗎?.法制日報.2004-03-18.

　　肖艷輝、王保慶.“乞討權(quán)”的法理分析——從人權(quán)和自由的角度.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報.2005(1).66-70.

　　李迎生、呂朝華.矯枉過正：城市流浪乞討人員救助管理制度的實證分析.甘肅社會科學(xué).2007(5).5-10.